18.09.2017

Трудности с налогами

Бывший директор МВФ в России о фискальных проблемах постсоветского государства

Фото:
platinum07 www.flickr.com
- Отрывок из книги -

В книге «Дефолт, которого могло не быть» бывший директор отделения МВФ в России Мартин Гилман описывает специфические проблемы постсоветской экономики, тесно связанные с политической неразберихой того периода. По его мнению, именно эта неразбериха, а не стратегия фонда и реформаторов по интеграции России в международный рынок привели к кризису 1998. Так, одним из характерных проявлений этого беспорядка была постоянная проблема со сбором налогов, прочно вошедшая в коллективную память россиян со слоганом "Заплати и спи спокойно". Впрочем, с точки зрения Гилмана, фискальные проблемы были связаны не с халатностью рядовых граждан и предпринимателей, а с целым набором иных структурных специфических предпосылок - олигархи, коррупция, рэкет, бартер и взаимозачеты, а также монструозный документооборот выросший на стыке советских и новых рыночных нормативов...

Когда Ельцин в июле 1996 года победил на выборах, все вздохнули с облегчением: у президента были, конечно, явные проблемы со здоровьем, но все-таки угрозы резкого поворота вспять удалось избежать. Прогресс в перестройке экономики, привлечении новых инвестиций и обеспечении роста стал отныне реально возможным. Российская элита разъехалась по дачам отдыхать в предвкушении грядущих благ. Олигархи сочли, что настало время получать вознаграждение за оказанные услуги, и решили, что можно поэтому не платить налоги и/или прекратить финансирование там, где оно после победы перестало, с их точки зрения, быть оправданным…

Вернувшись из отпусков, российские руководители пришли в ужас от провальных показателей сбора налогов, зафиксированных в сентябре 1996 года. Денег не хватило даже на то, чтобы полностью выплатить зарплаты бюджетникам, и Ельцин, как говорили, был разъярен до предела. Тогда же, из-за быстрого снижения инфляции в условиях развивающегося рынка, с особой силой проявилась слабость многих предприятий, загнавшая страну в труднейший и крайне пагубный цикл неплатежей. Но вряд ли этому стоит удивляться: если правительство не в состоянии выполнять свои обязательства, то чего ему ждать от своих экономических агентов?…

Ахиллесовой пятой российских властей на рубеже 1997 года был сбор налогов. Суть проблемы заключалась в том, что российскую налоговую систему по-настоящему надо было бы не реформировать, а вообще построить заново.

Существовавшие ранее налоговые понятия, правила учета и порядок исполнения в процессе становления рынка стремительно устаревали, а соответствующие современным требованиям нововведения только сильнее все запутывали, поскольку система была ориентирована по-прежнему не на эффективный надзор за исполнением платежей, а на контроль за физическим производством.

Советская система учета и отчетности существенно отличалась от современной концепции налогообложения предприятий. Налогоплательщики обязаны были вести учет по строго определенным правилам, и не имело значения, насколько точно он отражал их хозяйственную деятельность (особенно когда речь шла о предоставлении услуг). Поскольку ценообразование тогда целиком зависело от калькуляции себестоимости, то на нее и обращалось особое внимание. В результате создавалось положение, при котором у производителя, продающего товар по цене ниже себестоимости, эта отрицательная разница все равно облагалась налогом. Объяснялось это тем, что при советском режиме вообще не предусматривалась возможность продажи товаров по цене ниже себестоимости, как бы при этом ни менялся спрос или структура производственных затрат. Помимо этого, из налогооблагаемой базы выводилось только очень ограниченное число затрат (освобождение не касалось даже таких традиционно выводимых за рамки налогооблагаемой базы расходов, как расходы на рекламу или выплаты процентов по кредитам). В результате налогооблагаемая база не отражала реальную стоимость хозяйственной деятельности и по сравнению с современными системами учета оценка прибылей получалась явно завышенной.

В административном плане, как и вообще во всех областях, связанных с использованием статистических данных, советская система предусматривала не приоритетный надзор за самыми крупными статьями, а механический подсчет общих итоговых сумм. В результате налоговики безуспешно пытались контролировать всех сразу вместо того чтобы тщательно отслеживать, скажем, 5% налогоплательщиков, но зато самых крупных, дающих основную массу налоговых поступлений. (Этот же недостаток был присущ и таможенной службе, и валютному контролю, и банковскому надзору.) В целом, под воздействием всех перечисленных факторов получалась налоговая система, управлять которой эффективно было просто невозможно. Многие из ее требований были просто не нужны, поскольку в рыночной экономике важен не объем, а стоимость, и управление предназначено не для контролирования, а для надзора.

Из-за этих особенностей системы складывался стереотип восприятия налогоплательщика как неисправимого жулика, ворующего у государства. Хотя самому налогоплательщику, возможно, просто некуда было деваться: соблюсти все нормативные требования он был не в состоянии, основные процедурные моменты не понимал и, к тому же, платил высокие штрафы за обыкновенные ошибки в подсчетах. Ему проще было перестать платить и уйти в теневой сектор, или прекратить инвестировать в производство, или попытаться решить проблемы, дав взятку. В силу этого налоговые сборы и падали, а система становилась все более и более коррумпированной.

Усугубляли проблему налоговых неплатежей два фактора, которые сами, в свою очередь, обусловливались отсутствием у государства достаточных средств, образуя своего рода порочный круг. Первый — это рэкет, или повсеместно существовавшие «крыши». Корни их появления вполне ясны. Заплатив налоги, налогоплательщик рассчитывает получить взамен от государства защиту и определенный набор услуг; если же у государства не хватает средств, умения и власти, чтобы их обеспечить, а уголовный элемент, наоборот, хорошо организован и способен поддерживать «порядок», то налогоплательщик предпочитает платить «налог» именно криминальным группировкам: их услуги — реальные. При этом налогоплательщик, естественно, отнюдь не склонен платить налоги дважды, и потому чем больше уходит «крышам», тем меньше достается государству и тем еще меньше его способность наладить предоставление реальных услуг.

Второй фактор, усугублявший проблему неплатежей в бюджет и одновременно ярко демонстрировавший коррумпированность и неэффективность экономики, — это неденежные формы взаиморасчетов. Как уже отмечалось, в результате снижения инфляции к середине 1990-х дала о себе дать слабость многих предприятий: они были не в состоянии произвести достаточно добавленной стоимости (а то и вовсе получали ее в отрицательном выражении), не находили достаточный спрос на свою продукцию, и движение наличности у них полностью нарушалось. Им ничего не оставалось как перейти на различные формы бартера. Одним из самых неприятных последствий этого становились задолженности по зарплатам и другие формы неплатежей.

При этом сам госаппарат, даже на федеральном уровне, подавал другим дурной пример. Не имея достаточных налоговых поступлений, он вместо оплаты за товары и услуги проводил разного рода взаимозачеты[97]. Со временем торговля зачетами превратилась в России в самостоятельный бизнес, тем более что налогоплательщикам было выгоднее рассчитываться по налогам именно таким образом, даже с применением дисконтной ставки. Естественно, все это только усугубляло проблему с наличными поступлениями в бюджет.

По этой причине все министры финансов, начиная с Бориса Федорова (1993 г.), фактически вынуждены были применять секвестр: Минфин просто не выделял средств для исполнения бюджетных расходов. В начале 1990-х гг. это было в какой-то степени правомерно, поскольку не было никакой ясности, что уже включено в бюджет, что утверждено, но еще в бюджете не прописано (особенно в случае с силовыми министерствами), а что — просто обещания профинансировать проект, которые нередко раздавали нуждающиеся в поддержке политики, в том числе и Ельцин. Со временем (и потом вплоть до 2001 года) положения, касающиеся секвестра, стали включать непосредственно в сам бюджет, указывая тем самым, что расходы не должны превышать имеющиеся реально финансовые ресурсы.

Трудность заключалась в том, что до создания системы казначейства (она была полностью введена только в 2002 году, после включения в нее силовых министерств) бюджетного контроля за распоряжением расходами не было[98]. Из-за этого даже при введении секвестра и ограничении наличного финансирования задолженность бюджета могла продолжать расти, что, в свою очередь, подталкивало к еще более широкому применению взаимозачетов.

Отсутствие эффективного контроля за бюджетными расходами причиняло российской налоговой системе ущерб, пожалуй, еще больший, чем все остальные упомянутые проблемы. Не имея казначейской системы, контролирующей распоряжение бюджетными расходами и фактические платежи, федеральное правительство просто не имело представления о том, каковы его и остальных органов власти бюджетные обязательства и на какие конкретно нужды оно отпускает средства. Государственные расходы выглядели как самый настоящий «черный ящик». При такой непрозрачности расходной части те, кто пользовался этим «черным ящиком» в собственных интересах, всячески старались сохранить все как есть. И поэтому к созданию федерального казначейства всерьез смогли приступить только в конце 1997 года[99], несмотря на то, что во всем мире давно признано, что хотя бы базовая казначейская модель является неотъемлемой частью любого дееспособного госаппарата и России в этой области с первых же дней была предоставлена обширная двусторонняя и многосторонняя техническая помощь.

Быстрых решений всех этих проблем быть не могло, и потому МВФ и российские власти искали эти решения в среднесрочном плане. Но, естественно, и в текущем режиме надо было все равно хоть что-то предпринимать. Но что? Для МВФ это был вопрос принципиального значения, поскольку фонд в своей работе традиционно настаивает на конкретных мерах, способных дать просчитываемые и поддающиеся проверке результаты. Олег Вьюгин недавно в беседе высказался по этому поводу в том смысле, что МВФ настойчиво предлагал новые меры по увеличению доходов бюджета, в том числе и повышение налоговых ставок, даже тогда, когда уже было ясно, что в среднесрочном плане реформа будет идти в обратном направлении. По мнению Вьюгина, фонду, скорее всего, просто некуда было деваться, ведь ему нужно было ориентироваться на какой-то известный показатель, и потому данные о непрозрачных расходах (неизвестный показатель) не годились, полагаться с уверенностью можно было только на сведения о доходах, да и то лишь на поддающемся надзору федеральном уровне.